Análisis de la legislación cinematográfica de Panamá

El 19 de julio del 2007, el Presidente de Panamá, Martín Torrijos Espino, hijo del General Omar Torrijos, sancionó la Ley No. 36, denominada ley de fomento de la industria cinematográfica y audiovisual de Panamá, con el aval de las autoridades de cultura y comercio e industria. Esta ley constituye, en la historia panameña, la primera legislación sobre el tema de la cinematografía. Hasta este momento el estado panameño, ha excepción del régimen del General Omar Torrijos, había concebido al cine solo como un comercio, y nunca reconoció el valor de la producción de una cinematografía propia. Cabe destacar que la cinematografía panameña ha visto sus épocas más esperanzadoras en gobiernos Torrijitas, pero no guardan relación ideológica alguna. Por un lado, el propósito del GECU, apoyado por el General Torrijos, se encontraba en develar la identidad del pueblo en el contexto de la lucha por la soberanía. En cambio, la ley sancionada por el Presidente Martín Torrijos, se da en el contexto de un Panamá muy distinto, atendiendo en mayor medida a incentivar a productores extranjeros a filmar en Panamá, para en menor medida atender a la producción nacional con propuestas que no son suficientes para una real fundación de una industria cinematográfica propia. El interés del gobierno y de gran parte del gremio recae en la realización de mega coproducciones con el extranjero en Panamá llevadas a cabo en los últimos años, como El sastre de Panamá (2001), Basic (2003) y la película veintidós de James Bond, Quantum of Solace (2007). Ante este último proyecto el Presidente de la Asociación Cinematográfica de Panamá, el publicista Luís Pacheco se expresa: “Si a ellos les va bien, recomendarán a Panamá a otras compañías productoras” (Dominguez 2008). Pensando en que habrá un mayor influjo de capitales extranjeros al finalizar Quantum of Solace, la cual se estrenó en Estados Unidos en el 2008. En este punto, es relevante reconocer que si bien las coproducciones con el extranjero pueden contribuir con el desarrollo de una industria cinematográfica, el país aún se encuentra impregnado con los residuos del colonialismo, y la prioridad del cine panameño en este contexto debe ser la creación de un espejo propio, para que una sociedad panameña enajenada vuelva en sí. Para ello, es importante delimitar el cine nacional del dominante, como diría Octavio Getino: Una cinematografía, al igual que una cultura, no es nacional por el sólo hecho de estar planteada dentro de determinados marcos geográficos, si no cuando responde a las necesidades particulares de liberación y desarrollo de cada pueblo. (Getino, 1982)

Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto fomentar el desarrollo de la industria cinematográfica y audiovisual en el territorio nacional, promover la protección y la conservación del patrimonio audiovisual panameño y estimular la cultura audiovisual en la población. (Ley No.36 del 19 Julio de 2007.)

Ya desde el primer capítulo destinado a las disposiciones generales, específicamente en el artículo uno, la ley hace referencia al objeto de la misma desde una postura lejana a la afirmación de una industria panameña. Fomentar la industria cinematográfica y audiovisual dentro del territorio nacional, y estimular la cultura audiovisual en la población, son objetivos a los cuales se les puede llegar a dar una doble lectura, púes se refiere a una industria cinematográfica y una cultura audiovisual sin especificar su nacionalidad, lo que definiría su razón de ser imagen y sus raíces. Pero más allá de tecnicismos, es la falta de determinación sobre políticas que rescaten la cultura panameña el tema troncal de este análisis. El primer capítulo también comprende un glosario donde se definen diversas terminologías de la profesión, dicho glosario abarca términos complejos como por ejemplo obra audiovisual publicitaria, más excluye palabras relevantes como identidad o industria cultural.

En el segundo capítulo la ley se refiere al fomento y la distribución del audiovisual. En él se estipulan cuestiones primordiales como el establecimiento de una cuota de pantalla la cual deben cumplir los exhibidores cinematográficos y los operadores de televisión abierta, así como una serie de incentivos jurídicos para productores, directores y distribuidores cinematográficos, tales como: el establecimiento de áreas especiales designadas para el desarrollo de la industria cinematográfica y audiovisual, las cuales tendrán derecho a los beneficios que otorga la Ley 25 de 1992, que estipula una exoneración de los impuestos sobre la importación de equipos. En este capítulo, no se profundiza en el tema del fomento, ni se toma el ejemplo de otros países de la región, obviando cuestiones fundamentales, como lo es la creación de un instituto de cine que consolide todas las gestiones del estado en esta materia y contribuya en la formación integral de nuevos cineastas, ya que la “situación actual es que hay técnicos capacitados en el área de la publicidad y televisión, pero no tienen la experiencia de laborar para productos de la pantalla grande.” (Domínguez, 2008). Por otra parte, la Ley ni siquiera considera el tema de subsidios, una cuestión de una evidente importancia para la recuperación de una industria audiovisual, lo que es mucho más previsible en un mercado tan pequeño como el panameño. El cine constituye un negocio de alto riesgo, pues es un producto audiovisual que posee características distintas a otros productos comunes. En las mayorías de los negocios, el productor transfiere el riesgo al siguiente eslabón de la cadena distributiva al vender su producto, mas en el cine, el mayor riego recae sobre el productor, quien realiza la mayor inversión y debe compartir junto a la distribuidora, las salas de exhibición y el fisco, las ganancias una vez que las mismas ingresen por taquilla. Además, la mayoría de los costos de producir una película se concentran en la contratación de servicios [imposibles de revender], por ende de no completarse la película es imposible la retribución del capital, destinando al productor a un fracaso económico.

En cuanto a la distribución, la Ley no atiende en profundidad las necesidades del mercado panameño, en donde solo existen 15 complejos de cines en todo el territorio, en su mayoría propiedad de capitales extranjeros por lo que responden a otros intereses. Ocho de estos complejos de salas de exhibición se encuentran concentrados en la Ciudad de Panamá, dos en la Ciudad de Colón, dos en David, y dos más en las ciudades de Santiago y Chitré. Por ende, esta infraestructura cinematográfica se encuentra fuera del alcance de alrededor de un tercio de la población panameña. Cabe destacar también que el cine panameño necesita estrategias de distribución que no le hagan competir directamente con producciones de Hollywood, y a diferencia de otros países latinoamericanos, la Ley no estipula ninguna condición a los exhibidores [salvo por la cuota de pantalla] sobre la cual se encuentren comprometidos a exhibir un mínimo de producciones panameñas. Una legislación eficiente atendería con mayor profundidad este tema, ya que es fundamental para el establecimiento de una industria, y sin canales de distribución efectivos difícilmente se podrá retribuir la inversión de la producción cinematográfica en Panamá. Así mismo, el soporte de la infraestructura de exhibición actual resulta costoso para las ya limitadas producciones nacionales, ya que estos sistemas todavía se manejan con formatos fílmicos, y para exhibir se requiere de una gran inversión en copias de 35mm. Por otra parte, con el desarrollo de las tecnologías audiovisuales los nuevos sistemas de exhibición no requiere de soportes físicos, por lo que conviene que el país invierta en sistemas alternativos de exhibición digital, pues permitiría que todo el proceso cinematográfico se realice digitalmente, reduciendo en gran medida los costos que conllevan las copias y facilitando la distribución nacional e internacional de las producciones panameñas. Según Fernando Huertas [teórico de Telos] (2002), las bobinas enlatadas serán en poco tiempo una imagen más del pasado, ya que la distribución será el sector que sufrirá una mayor transformación. Pero por otra parte, si las industrias pequeñas no invierten para adoptar las nuevas tecnologías en un corto plazo, la distribución digital puede convertirse en una valiosa herramienta para monopolizar aún más el mercado mundial en manos de las grandes multinacionales, quienes sostienen una situación hegemónica, con la posibilidad de estrenar o colocar simultáneamente sus productos en un número infinito de salas a un coste casi cero. [Ejemplo: Experimento de Twenty Century Fox y Cysco Systems, Junio 2002.] (Huertas, 2002)

A través de la historia del cine panameño el formato que ha prevalecido, por diversos factores, ha sido el cortometraje. Pero tras el desarrollo de las tecnologías audiovisuales se ha experimentado, en los últimos años, una proliferación de proyectos de largometrajes, mas la distribución sigue siendo un factor limitante para estas producciones por falta de medios de difusión, ha excepción de algunas que se han televisado, no llegan masivamente a la población. Concretamente muy pocas películas panameñas llegan a ser comercialmente competitivas respecto al cine foráneo en su propio territorio. A través de la historia, la mayoría de las producciones nacionales se difundieron de manera artesanal en lugares públicos, diversos circuitos alternativos y festivales. En este contexto, cabe destacar que la exhibición en salas además de constituir un mercado audiovisual importante, otorga un cierto status a las producciones cinematográficas, ya que de lo contrario un film que pasa directamente al video sin pasar por las salas, pierde valor en el mercado hogareño, respecto a un film que fue exhibido en salas, ya que este puede ser catalogado como un telefilme y no una obra cinematográfica en todas sus dimensiones. (Del Tesso, 2008)

El cine […] dominante en nuestros países, constituidos con infraestructuras y superestructuras dependientes, causas de todo subdesarrollo, no puede ser otra cosa que un cine dependiente, y en consecuencia un cine alineado y subdesarrollado. (Getino, 1982)

Como conclusión, el capítulo segundo destinado al fomento y distribución del audiovisual de Ley No. 36, no comprende un fomento relevante para la realidad del cine panameño, tampoco la importancia de una infraestructura alternativa para el desarrollo del mercado interno y mucho menos los desafíos que traerán las aplicaciones de las tecnologías audiovisuales en materia de distribución. El arte cinematográfico panameño seguirá estando en una amplia desventaja en su propio territorio respecto a las industrias extranjeras, y además expuesto directamente a las reglas de mercados con muy pocos recursos para la recuperación industrial.

El tercer capítulo estipula la creación de un Fondo para el Desarrollo Cinematográfico y Audiovisual, el cual debe ser administrado por el Instituto Nacional de Cultura (INAC). Lo concreto, es que a la fecha, dicho fondo no ha entrado en funcionamiento, mas en la Asociación Cinematográfica de Panamá (ASOCINE) se prevé una petición formal de una partida del presupuesto nacional bajo este propósito durante el presente año 2009, al respecto, Luís Pacheco, presidente ASOCINE se refirió a que la partida no debe ser menor a tres millones de dólares (Pacheco, 2008). Concretamente, la creación de este fondo para el desarrollo, es el mejor aporte de Ley No. 36, y es el único capítulo en el que se tiene mayor consideración sobre la producción nacional poniendo al alcance un capital valioso y favoreciendo a proyectos de interés histórico nacional, adaptaciones literarias de obras panameñas y producciones que utilicen nuevas tecnologías para su producción y exhibición. Sin embargo, no existe un balance respecto a las falencias en esta legislación, no es factible adquirir una deuda para realizar una inversión riesgosa, si todavía no existe la estructura para retribuir el capital en un mercado local, ni para comercializar el producto en los mercados extranjeros. Primero la inversión debe orientarse a una estructura de distribución, mercadeo y exhibición. En este sentido, la ley hace una salvedad y estipula que el Fondo para el Desarrollo Cinematográfico y Audiovisual, tiene como propósito, no solo financiar proyectos cinematográficos, sino también busca financiar becas, la creación de salas de cine alternativas, premios para nuevos festivales, apoyo para proyectos de exhibición y distribución, proyectos de investigaciones y la creación de una cinemateca nacional que resguarde el patrimonio audiovisual. Bajo este último fin, la Ley No. 36 estipula que el Productor o el titular de los derechos de autor de una película beneficiada por esta ley debe entregar una copia al Sistema Estatal de Radio y Televisión, entidad encargada del archivo nacional de imágenes en movimiento o cinemateca. Para acceder a los beneficios del Fondo para el Desarrollo Cinematográfico y Audiovisual, las obras cinematográficas y audiovisuales deben cumplir los siguientes requisitos: El Productor o la empresa productora deben ser panameños, por lo menos el 51% del equipo técnico debe estar integrado por panameños, el idioma de la película debe ser español o alguna de las lenguas indígenas de Panamá, y el rodaje debe realizarse en Panamá excepto que el guión especifique alguna otra locación. Las co-producciones con el extranjero serán consideradas producciones audiovisuales nacionales siempre que cumplan con las condiciones previas exigidas, contar con el aval de las compañías productoras implicadas, o corresponder a un convenio internacional vigente (Ley No. 36 del 19 de julio de 2007).

En definitiva, la creación del Fondo para el Desarrollo Cinematográfico y Audiovisual es una pieza importante para el establecimiento de la industria, y es a partir de este capital, no solo en materia de producción, distribución y exhibición, sino también en la conservación del patrimonio audiovisual, el fomento a través de la competencia en festivales y mediante la formación de nuevos profesionales en la rama, pues es necesario mejorar las condiciones actuales para alcanzar los estándares de calidad que se requieren para participar de los mercados extranjeros.

Sobre el cuarto capítulo de la Ley No. 36, se estipula la creación de una ventanilla única con el objeto de que los productores puedan tramitar de forma eficiente los permisos de uso de locación, incluyendo los estudios de impacto ambiental, las visas, los permisos laborales entre otros. En este capítulo también se crean facilidades en las condiciones migratorias para productores y profesionales extranjeros en el medio, y concluye con el artículo 33, el cual servirá de argumento al cineasta en su ejercicio cuando enfrente la corrupción, la extorsión y el juega vivo [actitud oportunista] de los funcionarios públicos.

Artículo 33. Ninguna institución de la Administración Pública o gobierno local podrá exigir permiso, licencia, visto bueno, registro o aprobación alguna como requisito para iniciar y para ejercer la actividad cinematográfica y/o audiovisual, salvo las excepciones tácitamente establecidas por esta Ley, o a través de leyes especiales, o lo relacionado con las disposiciones de los bienes del Estado o municipales. (Ley No.36 del 19 Julio de 2007.)

Sobre el último capítulo la Ley No. 36 realiza las disposiciones finales de colaboración interinstitucional con el Vice ministerio de Comercio Exterior, institución a la que se le confirió la responsabilidad de diseñar y ejecutar las políticas de inversión y comercialización de la industria cinematográfica y audiovisual del Estado. La ley también sanciona la coordinación entre el Sistema Estatal de Radio y Televisión y el Instituto Nacional de Cultura, en pro del fomento y la difusión, así mismo estas instituciones deben coordinarse con el Ministerio de Educación para la formulación de propuestas para la inclusión del lenguaje audiovisual en la formación escolar. Por otra parte, el Vice ministerio de Comercio Exterior cuenta con una comisión asesora en el tema, conformada por Sistema Estatal de Radio, Televisión y el Instituto Nacional de Cultura y la Asociación Cinematográfica de Panamá. La gestión estatal en el tema cinematográfico depende entonces de la coordinación de cuatro instituciones, en su mayoría ajenas al ejercicio cinematográfico en su complejidad.

El primero de Junio del 2009 se publica en la Gaceta Oficial el Decreto Ejecutivo por el cual se reglamenta la Ley No. 36 del 19 de Julio de 2007. En la misma, se prevén beneficios fiscales exclusivamente a empresas que se instalen en el territorio nacional, y ningún incentivo fiscal a las empresas cinematográficas panameñas dejando de lado el espíritu de la Ley de fomento al cine nacional. Los únicos beneficios concretos que aporta esta ley al cine nacional son los ya planteados, como la cuota de pantalla y la creación del Fondo Cinematográfico y Audiovisual Nacional que será administrado por el Instituto Nacional de Cultura y que pasados dos años de la firma de la Ley aun no tiene fondos para apoyar al cine nacional. La Asociación Cinematográfica de Panamá, en un comunicado enviado el 11 de Julio del 2009, realiza un reclamo considerando que las disposiciones contenidas en el Reglamento tienden a burocratizar mas las producciones panameñas, dándole prioridad a la implementación de negocios de empresas multinacionales con beneficios que no se dan a los cineastas panameños.

En una breve entrevista telefónica con el Director del Sistema de Radio y Televisión Estatal, Lic. Carlos Aguilar, el mismo señaló: “…en realidad esta es una ley de fomento para el audiovisual, y no una ley de cine íntegramente…” (Aguilar, 2009). Agregó que en la última reunión que sostuvo con el difunto Director General del INAC, Lic. Anel Omar Rodríguez, asesinado el Martes 10 de Marzo del 2009 como víctima de la inseguridad social, ya habían completado un anteproyecto de ley llamado la Ley de la Cultura. En dicho anteproyecto de ley se contempla la creación de un Ministerio de Cultura, la creación de un Instituto de Cine que consolide la gestión estatal, subsidios de recuperación industrial, entre otras propuestas de materia cultural. Desde el año 1990 se realizaron las primeras propuestas para convertir el INAC en un ministerio de cultura por la entonces Directora General la Licenciada Julia Regales, bajo el fundamento de dotar a la institución de un mayor poder de decisión, de los recursos necesarios y suficientes para hacer frente a las necesidades del medio y obtener una mayor injerencia en los altos mandos del estado. Respecto a esto se refiere el Prof. Ricaurte Antonio Martínez, Ex Director General del INAC, actual Presidente de la Asociación Panameña de Artes Visuales.

Abogamos por la creación de un Ministerio de Cultura, pero amparado por una ley clara, consultada y que garantice los derechos implícitos en nuestra constitución, donde queda claramente consignada la obligatoriedad del Estado de proveer los medios para respaldar la producción y protección de nuestra cultura y facilitar la tarea de sus creadores, productores y promotores culturales, donde se de el valor que merece y no se considere nunca más como un gasto público. (Martínez, 2009)

Ahora estas iniciativas, así como otras encuentran un punto de fricción y crisis, tras la asunción del gobierno de empresario Ricardo Martinelli, que postuló recientemente una antitesis a estas propuestas, como lo es la fusión de la Autoridad Nacional del Turismo con el Instituto Nacional de Cultura. Este conflicto es prueba de la hegemonía de un estado inculto que percibe la cultura únicamente como un gasto, la cenicienta en las asignaciones presupuestarias del estado. Y por otra parte, prueba de la lucha que todavia debe sostener todo el sector cultural de esta nación, en pro de alcanzar el reconocimiento que merece para asegurar las condiciones que propicien no solo el establecimiento de una industria cultural [cinematográfica] propia, también el desarrollo de todas las culturas panameñas, en todas sus dimensiones y betas.